Hace casi treinta años, el politólogo chileno Luciano Tomassini afirmaba que cuando el sistema internacional atraviesa por un período de conflicto, transición o crisis, cada país o grupo de países tiene que hacer un especial esfuerzo por responder en forma lúcida y activa al nuevo balance de riesgos y oportunidades. Ello supone una lectura correcta de la nueva situación y esto, a su vez, exige una gran inversión de esfuerzos y recursos en información, análisis, previsión y programación1.
El pasado 7 de abril, ocho cancilleres de los Estados miembros del Mercosur y la Alianza del Pacífico se reunieron en Buenos Aires (Venezuela no asistió por estar suspendida del Mercosur). Según se manifestó públicamente, el cónclave estuvo dirigido a acelerar la complementación y el acercamiento entre los dos bloques, con miras a responder a los retos actuales del escenario internacional. Para ello, se dijo, resulta clave la intensificación de los esfuerzos a favor del libre comercio, el multilateralismo y la integración regional. Ahora bien, por fuera del lenguaje diplomático, el encuentro tendría como horizonte concertar una estrategia común frente al proteccionismo que propone el presidente estadounidense Donald Trump y que cada día gana más adeptos en el continente europeo2.
Tomando en cuenta la recomendación de Tomassini, todo indicaría que vendaval desatado por el Brexit y la llegada de Trump requiere que los países de la región adopten una estrategia que pueda responder lúcidamente a los cambios del sistema internacional. No obstante, si nos preguntamos hasta qué punto son compatibles el Mercosur y la Alianza del Pacífico y cuán viable es el modelo de inserción internacional que proponen hoy en día estos gobiernos, parecería ser que nada de eso está sucediendo.
En efecto, los que nos interesa señalar aquí es que el voluntarismo de los actuales gobiernos latinoamericanos choca contra una serie de factores que, o no están siendo tenidos en cuenta por los entusiastas de la confluencia entre ambos bloques o, contrariamente al discurso que emana de las autoridades políticas, las política exteriores se están definiendo más por un dogmatismo ideológico que por un pragmatismo utilitarista. Para ilustrar esta afirmación identificamos una serie de variables.
Apertura económica y post-globalización
Salvo los países que integran el eje bolivariano, todos los gobiernos latinoamericanos colocan a al libre comercio como un principio fundamental de sus estrategias de inserción internacional y, al mismo tiempo, tienen o pretenden alcanzar un estrecho vínculo con Estados Unidos. Todo andaría más que bien, excepto que el actual presidente de los Estados Unidos propone una agenda proteccionista y que, a pesar de algunas ampulosas insinuaciones, ninguno de los países parece estar dispuesto a resignar su vínculo con Washington.
Entonces, ¿cómo conjugar la resistencia al proteccionismo de Trump y mantener una relación privilegiada con Estados Unidos, sin que ello implique un abandono de la agenda pro libre mercado? No es imposible pero, así planteado, resulta difícil.
Pero eso no es todo. Al parecer, la estrategia globalización-friendly de los gobiernos latinoamericanos tiene por delante un problema más estructural que un coyuntural esquivo gobierno estadounidense. En un reciente estudio, el académico español José Antonio Sanahuja sostiene que el sistema internacional estaría atravesando por un proceso de «post-globalización», caracterizado por una fragmentación de los mercados y las cadenas productivas globales. Dicho proceso, incluso, tendría su origen antes del Brexit y la irrupción de Trump3.
Según el autor, existen una serie de indicadores que respaldarían tamaña presunción. En primer lugar, las políticas proteccionistas por parte de los países del G20 vienen in crescendo desde la crisis económica internacional desatada en 2008 y, según la OMC, el bienio 2015-2016 registra el número más alto de medidas con efectos restrictivos. Otro posible indicio de la «desglobalización» tiene que ver con la crisis que está sufriendo la empresa multinacional basada en el outsourcing y las cadenas globales de valor como modelo de negocios. Desde 2008 los beneficios de este tipo de empresas vienen en picada, mientras que las compañías nacionales de menor tamaño están subiendo su rentabilidad[4]. Es decir, las empresas más rentables hoy en día estarían siendo las más pequeñas y las menos globalizadas.
A ello se suma que, según datos del Banco Mundial, el flujo de inversiones –financieras y productivas- hacia los países desarrollados viene experimentando un incremento sostenido desde el año 2013. Esto quiere decir que las inversiones están «volviendo a casa», aun antes de que Trump lo pusiera como uno de los puntos centrales de su programa de gobierno.
Dicho esto, si asumimos que el sistema internacional se encuentra efectivamente en una etapa de post-globalización –en donde las inversiones se retraen hacia los países desarrollados y los esquemas de producción y comercio son cada vez menos globales y más locales- la adopción de una estrategia de inserción internacional basada en las cadenas globales de valor y la atracción de capitales externos, tal como hoy predomina en América del Sur, no parecería ser la opción más adecuada.
Incompatibilidad de los perfiles de los bloques
Frente a este panorama sombrío, los países mercosureños y pacíficos deben sortear, además, una serie de escollos que operan entre las cuatro paredes de la región.
A lo largo de su historia, la raison d'etre del Mercosur estuvo motivada por diversos y hasta en algunos casos, contrarios objetivos: fortalecer las jóvenes democracias, expandir el comercio entre los países , insertarse competitivamente en el proceso de globalización o, como en la década pasada, contrarrestar sus efectos asimétricos. Recientemente, con el retorno de Tabaré Vázquez, primero, y la llegada de Mauricio Macri y Michel Temer, después, el bloque retomaría una agenda pro-mercado y en base a ello se intensificaría la idea de «flexibilizar» el bloque y acercarse a la Alianza del Pacífico.
Sobre este último punto, cabe destacar un par de cuestiones: 1) En realidad, la proclamada confluencia entre Mercosur y Alianza del Pacífico no es nueva, sino que sus primeras intentonas se remontan al año 2014, cuando se celebró el primer encuentro entre cancilleres. 2) Ambos organismos integran, desde 2011, la Reunión de Mecanismos Regionales y Subregionales de Integración, que ya lleva cuatro ediciones. 3) Los países conosureños y pacíficos ya están integrados comercialmente a través de los acuerdos de complementación económica en el ámbito de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).
A diferencia del Mercosur, la joven Alianza del Pacífico siempre fue concebida como un modelo de regionalismo abierto orientado a conquistar mercados extra regionales, explotando las ventajas comparativas derivadas de la abundancia de materias primas. Eso hizo que al poco tiempo de su creación, el bloque pasara a ser visto por muchos actores políticos, económicos y académicos de los países del Mercosur como un modelo de regionalismo a seguir: «desideologizado», flexible, ágil y orientado a incrementar los flujos comerciales. En esta línea, los agoreros de la convergencia clamaban que había que plegarse a aquellos que se habían «insertado exitosamente al mundo».
Hoy, claro, el panorama es un tanto diferente. Con la caída de los mega acuerdos trans regionales de libre comercio -como el TPP y el TTIP- y el surgimiento de la agenda proteccionista norteamericana, la AP se ve empujada hacia una crisis existencial que pone en serias dudas su viabilidad como modelo a seguir. Pero, sobre todo, la incompatibilidad entre ambos bloques se ve reflejada en el nivel de interdependencia comercial y en las características de los bienes transables. Respecto del primero, si bien ambos bloques presentan bajos niveles de comercio intrarregional en comparación con otras regiones, como Europa o Asia-Pacífico, la diferencia entre uno y otro resulta notable: el comercio intrarregional en el Mercosur ronda el 14%, mientras que el de la AP no llega al 5%. Sumado a ello, casi la mitad del comercio entre las economías del Mercosur se concentra en manufacturas de contenido tecnológico medio, mientras que los envíos intrarregionales de los países de la AP se componen mayormente de bienes primarios5. Asimismo, todos los países que integran la AP tienen vigentes o en curso de ratificación acuerdos de libre comercio con Estados Unidos, China o la Unión Europea, mientras que los Estados del Mercosur no tienen –al menos por ahora- TLC con esos países; y los acuerdos de comercio preferencial vigentes con actores extra regionales -como Egipto, Israel e India- o en curso, como con la UE, se han tramitado vía Mercosur y no de manera individual.
En este escenario, la convergencia no es imposible, pero implicaría modificar la naturaleza de los organismos: o la AP pone el foco en el mercado latinoamericano o el Mercosur convierte en una mera plataforma para exportar commodities a los mercados globales. En el caso del bloque conosureño, asimismo, esto implicaría abandonar definitivamente el objetivo de alcanzar una unión aduanera.
Diferencias en los modelos de desarrollo
Estas incongruencias se ven agravadas por otro factor: los distintos niveles de complejidad y diversificación que imperan entre las economías sudamericanas. A priori, esto no debería necesariamente constituir una barrera infranqueable para alcanzar entendimientos regionales. De hecho, como se sostuvo en otras oportunidades, la Unasur nació sobre distintos modelos de desarrollo y estrategias de inserción internacional6.
El problema radica en cómo se encara la confluencia entre ambos bloques. Si, como se insinúa, el sentido no es complementar los perfiles productivos sino, más bien, unificarlos en un modelo centrado exclusivamente en la producción y exportación de productos primarios para países como Chile, Perú o Paraguay esto tal vez no resulte un problema. Pero en países medianamente industrializados, como Argentina y, especialmente, Brasil existen sectores industriales que ejercen una considerable resistencia a las políticas de apertura económica que promueven los gobiernos de Macri y Temer. Por caso, si bien desde hace algunos años la poderosa Federación de Industrias del Estado de São Paulo (FIESP) viene reclamando por una mayor liberalización, también se ha manifestado en contra de crear un área de libre comercio entre países del BRICS, como en su momento propuso China7. En Argentina, por su parte, sería la Unión Industrial Argentina –empujada por el gigante siderúrgico Techint- quien presionaría con éxito al gobierno para que no reconozca a China como una economía de mercado.
El caso de México –el otro «industrializado» de América Latina- es aún más complejo, debido a que más del 80% de sus exportaciones tiene (¿o tenía?) como destino a Estados Unidos. En este sentido, el proteccionismo norteamericano está obligando a México a mirar con mejores ojos al mercado latinoamericano, lo cual puede desatar un conflicto no menor entre dos pesos pesados: ¿Después de todo lo que ha hecho por apartar a México de la región, aceptará Brasil dócilmente un eventual retorno del país azteca a Sudamérica?
En definitiva, en un mundo que parece cerrarse, los países del Mercosur y la AP parecen estar reaccionando a medias. Proponen apostar a la integración regional, pero no como punto de llegada, sino como una plataforma para insertarse en los mercados globales, exportando bienes primarios y captando inversiones externas. En este marco, las luces del mercado asiático parecieran ser, hoy, la única salida para mantener esta combinación. Pero esto tampoco sería gratuito: para ello los países latinoamericanos deberán dejar de priorizar sus vínculos con Estados Unidos y Europa y resignarse a que sus economías se sigan reprimarizando. Todo, no se puede.
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1.Tomassini, L. (1988). El análisis de la política exterior. Estudios Internacionales, 21(84), p. 511
2. El País (7 de abril de 2017). «Mercosur y Alianza del Pacífico inician la integración contra el proteccionismo de Donald Trump». En:
http://internacional.elpais.com/internacional/2017/04/07/argentina/14915...
3. Sanahuja, J. A. (2017). «Post-globalización: cambio estructural en el sistema internacional». CRIES (paper inédito)
5. Gayá, R., & Michalczewsky, K. (2014). «El comercio intrarregional sudamericano: patrón exportador y flujos intraindustriales». Nota técnica # IDB-TN-583. INTAL - Banco Interamericano de Desarrollo.
6. Comini, N., & Frenkel, A. (2014). Una Unasur de baja intensidad. Modelos en pugna y desaceleración del proceso de integración en América del Sur. Nueva Sociedad, (250), 58–77.
7. China Link (22 de noviembre de 2016). «China propõe área de livre comércio entre os BRICS». En: http://www.chinalinktrading.com/blog/c
