La alta desigualdad distributiva es uno de los rasgos más característicos de la situación social en América Latina, donde un pequeño porcentaje de la población concentra gran parte de la riqueza mientras un significativo número de sus habitantes se encuentran por debajo de los niveles de subsistencia. Esto hace particularmente importante la acción del Estado respecto de políticas distributivas, tanto a través del uso de instrumentos relacionados con el gasto público como aquellos que se encuentran vinculados con los sistemas tributarios.
Por el lado de los gastos, se puede afectar la distribución de la renta a partir de programas donde los beneficiarios no soporten la carga de su financiamiento (o sólo financien una parte) y además, es posible lograr un mayor impacto redistributivo si se aumenta el nivel y la calidad del gasto público social. La política fiscal, a través del gasto en educación, puede mejorar la equidad distributiva modificando la distribución de la propiedad de los factores productivos, haciendo así más igualitaria la distribución de capital humano y la posibilidad de generación de ingresos laborales.
Sin embargo, en sociedades tan desiguales como las latinoamericanas, no basta con la política redistributiva que pueda hacerse a partir del gasto público sino que resulta importante el rol que juegan los sistemas impositivos en pos de una mayor equidad en la distribución del ingreso. En términos generales, la política tributaria tiene dos maneras de influir en la distribución del ingreso. En primer lugar, a través del nivel de los ingresos fiscales que pueden destinarse para el financiamiento del gasto social y, en segundo, de acuerdo con la composición de la estructura tributaria, es decir, a través de la importancia de los impuestos progresivos, como por ejemplo, la imposición a la renta y a los patrimonios. De esta forma, para aumentar el impacto redistributivo de la política fiscal, no sólo interesa generar una cierta cantidad de recursos que financien el gasto público (y en particular el social) sino que es importante tener en consideración los segmentos de la población que aportan estos fondos.
Como se verá durante el documento, la equidad es un concepto con múltiples dimensiones, cargado de connotaciones valorativas. Por ello, es importante interrogarse sobre los diferentes alcances que tienen estos conceptos, lo que resulta imprescindible para la comprensión de su relación con las políticas fiscales.
Este documento se centra en analizar tres elementos indispensables para lograr una política tributaria que mejore la equidad en los países de América Latina: el nivel de recaudación, la composición o estructura tributaria y el grado de cumplimiento. Lamentablemente, la gran mayoría de los países de la región presenta importantes debilidades en estos tres factores claves: la carga tributaria es baja, la estructura está sesgada hacia impuestos regresivos, y los niveles de incumplimiento en el pago de impuestos son significativos.
Para ello el documento se organiza del siguiente modo. En primer lugar, se introducen algunas consideraciones sobre la importancia y el significado del concepto de equidad y sus diversas manifestaciones, dedicando una especial atención al origen y el significado de la equidad en el campo tributario. Luego se examinan una serie de características estructurales de la región que se relacionan con la necesidad y posibilidad de llevar adelante una política tributaria orientada a mayor equidad en los países de América Latina. Entre los rasgos estructurales considerados se encuentran: elevados niveles de desigualdad basados en la concentración en los deciles más ricos, importantes disparidades regionales dentro de un mismo país, altos niveles de pobreza y alta informalidad. Posteriormente se reflexiona acerca de las posibilidades que tienen los sistemas tributarios latinoamericanos como instrumentos de política redistributiva, donde se destacan como principales obstáculos la insuficiente presión tributaria, la baja participación de impuestos directos y los elevados niveles de incumplimiento tributario. En las dos secciones siguientes se focaliza el análisis en la situación tributaria y en las características de la imposición directa en los siete países estudiados. Luego, se exponen brevemente los resultados de diversos estudios sobre incidencia distributiva en estos países.
En la sección que le sigue se analizan y comparan los resultados obtenidos de los siete estudios respecto a los niveles de incumplimiento en la imposición a la renta societaria y personal. Finalmente, se presentan las conclusiones y algunas recomendaciones.
