Alianza del Pacífico y Mercosur frente al TPP
Las dificultades enfrentadas en el ámbito multilateral del comercio han fomentado la explosión de los acuerdos comerciales. Si bien dicho fenómeno comenzó en la década de los noventa, se extendió en los primeros años del nuevo siglo. Más recientemente, y gracias al impulso de los cambios en la producción y comercialización internacional a partir de los avances tecnológicos, así como por la paralización de la Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC), emergió un nuevo fenómeno conocido como megabloques.
El Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por sus siglas en inglés) fue el primer compromiso suscrito de estas características, lo que confirma –más allá de las dificultades que enfrentará su proceso de entrada en vigor– una nueva realidad comercial.
Este es un acuerdo de última generación que busca conformar una zona de libre comercio en bienes y servicios entre 12 países. La notoriedad otorgada al TPP tiene que ver con su modalidad y alcance, ya que vincula a países que ya poseían tratados de libre comercio vigentes e incluye en sus 30 capítulos disciplinas de última generación –conocidas como OMC Plus y OMC X– no incorporadas hasta el momento en los acuerdos comerciales.
Su importancia también se explica por su impacto económico, ya que se trata de un bloque que representa el 11% de la población mundial (cerca de 800 millones de personas), más del 35% del PIB, cerca del 25% del comercio y 37% de las inversiones a nivel global. El modelo de desarrollo de algunos de los miembros del TPP, en cuanto a la denominada economía digital –tal es el caso de Estados Unidos y Japón–, otorga al acuerdo suma consideración en términos de la definición de las reglas de juego del comercio.
Otro aspecto que no puede desconocerse se refiere a las repercusiones geopolíticas. A través del TPP, Estados Unidos no solo logra sellar un acuerdo con Japón –su aliado en Asia-Pacífico para contener la influencia de China–, sino también logra acercarse a países que en los últimos años han profundizado su relación económica y comercial con China, como es el caso de Australia, Nueva Zelanda y algunos de los miembros de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (Asean, por sus siglas en inglés). En efecto, el TPP no es un hecho aislado de política internacional, sino el resultado de una estrategia económica, comercial y geopolítica que Estados Unidos ha desplegado en Asia-Pacífico desde la conformación, en 1989, del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés).
El fenómeno de las meganegociaciones no se limita al TPP. También han emergido otros acuerdos de porte incluso mayor, como es el caso de la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP, por sus siglas en inglés) negociado entre Estados Unidos y la Unión Europea, la Asociación Económica Integral Regional (RCEP, por sus siglas en inglés) liderado por China y que pretende alcanzar una zona de libre comercio nada menos que entre China, India, Japón, Corea del Sur, Australia, Nueva Zelanda y los 10 miembros de la Asean. Algunos autores incluyen en la categoría de megabloques a otras iniciativas comerciales como las negociaciones trilaterales entre China, Corea del Sur y Japón, el Acuerdo sobre el Comercio de Servicios (TISA, por sus siglas en inglés) y hasta las negociaciones entre el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Unión Europea.
Impactos para la integración regional
Algunas aclaraciones previas son necesarias para abordar los impactos del TPP en la región. En primer lugar, se debe tener en cuenta que el acuerdo no se encuentra todavía vigente y que enfrenta en muchos de sus miembros un debate sobre la conveniencia de incorporarlo –es el caso, por ejemplo, de Estados Unidos. La segunda precisión tiene que ver con que hay algunos países de América Latina que sí integran el TPP, a saber: Chile, Perú y México.
Más allá del resultado final en cuanto a la incorporación del acuerdo, el solo cierre del TPP tiene consecuencias políticas de consideración para América del Sur. La primera tiene que ver con el futuro del sistema multilateral de comercio. Las negociaciones en la OMC han sido históricamente el escenario de negociación natural donde las economías en desarrollo fueron alcanzando ciertos logros. El caso más destacado tiene que ver con la incorporación del comercio agrícola a las disposiciones multilaterales. Esto implica que una porción considerable de países aún no ha avanzado en una estrategia bilateral de negociaciones comerciales y por tanto muestran un rezago en la incorporación de las nuevas normas que regulan el comercio global –caso de los miembros del Mercosur–; por lo que la firma de acuerdos como el TPP tiene un impacto de consideración en términos de los incentivos para definir las estrategias de inserción internacional.
Otra consecuencia, más localizada, tiene que ver con el quiebre en las políticas de inserción de la región. La estrategia seguida por la Alianza del Pacífico (AP) en relación al Mercosur –los dos procesos de integración de mayor envergadura actual en América del Sur–, muestra profundas diferencias, lo que lleva a distinguir las consecuencias del TPP por bloque comercial.
La ventaja de la Alianza del Pacífico
Tres de los cuatro miembros de la Alianza integran el TPP y desde tiempo atrás cuentan con acuerdos vigentes con Estados Unidos, la Unión Europea y varias economías asiáticas. A su vez, tanto Chile, como Perú y México forman parte de APEC y todos negocian el TISA.
En todos los casos se trata de economías abiertas que en los últimos años han priorizado las reformas para mejorar el entorno de negocios y captar inversiones. Todos los miembros de la AP muestran avances sustantivos en los indicadores de competitividad y han priorizado un enfoque pragmático, flexible y realista de la integración económica, características que, por cierto, no están presentes en otros bloques de América del Sur, los que siguen enfrentando bloqueos por las rigideces impuestas por los marcos jurídicos de otrora.
La reciente firma y vigencia del Protocolo Adicional al Acuerdo Marco de la AP posiciona a este bloque de forma muy ventajosa frente al TPP, ya que lo alcanzado por aquel proceso de integración se alza como el acuerdo más moderno vigente hasta el momento en la región. Las disciplinas comerciales incorporadas, como el comercio electrónico, en el mencionado protocolo, concomitantemente con los esfuerzos negociadores y reformas implementadas por los socios de la AP en años anteriores, los ubica favorablemente para negociar acuerdos de última generación y beneficiarse de las mejores condiciones de acceso e impactos de la regulación del comercio internacional. Es más, luego de revisar lo aprobado en el TPP en términos de las excepciones y reservas, algunos de los países lograron avances en relación a los acuerdos vigentes, lo que introduce al debate la importancia de ser parte de las negociaciones y relativiza la aseveración de que no hay negociación posible cuando la contraparte es una potencia.
Otro desenlace favorable del TPP para la AP tiene que ver con la profundización de sus relaciones con Asia-Pacífico, ya que a través de este acuerdo termina de consolidar una relación estratégica con la región, en particular por el acuerdo con Japón y algunos países de la Asean, bloque comercial que tiene un integración productiva y comercial muy profunda con China. Las propias normas de la AP en conjunto con las disposiciones del TPP fomentan la incorporación de los miembros del bloque latinoamericano a las cadenas globales de valor en bienes y servicios y permite que cada economía incorpore las normas más avanzadas en una vasta red de normas comerciales que regularán las transacciones productivas y comerciales en los próximos años.
En cuanto a los desafíos, el rezago de Colombia en las negociaciones comerciales, especialmente con los países asiáticos, conlleva ciertos riesgos en la articulación entre los miembros de la AP, lo que adquiere importancia desde la aprobación del Protocolo Adicional. Si bien se espera que Colombia, junto con otros países del sudeste asiático y Corea del Sur, sea un candidato firme para ingresar al TPP, deberá mientras tanto gestionarse apropiadamente la brecha en términos normativos existente entre los miembros de la AP por la situación comentada, lo que podría profundizarse aún más si Costa Rica y Panamá ingresan como socios plenos al bloque regional.
En suma, la AP no solo posee un óptimo nivel de preferencias comerciales negociadas bilateralmente por cada socio, acompañando los ritmos internacionales en cuanto a la suscripción de acuerdos, sino que también logró ser parte de los esfuerzos para consolidarlas o profundizarlas. En este sentido y más allá del bajo comercio intrarregional que existe entre sus miembros, en términos de acceso y regulación comercial, la AP como bloque así como los socios de forma bilateral se encuentran muy bien posicionados frente a los posibles impactos del TPP.
El retraso del Mercosur
Sin abordar en esta ocasión la problemática interna del Mercosur, la que naturalmente impide una reacción consensuada frente a las tendencias globales, el impacto evidente para las economías socias tiene que ver con el alejamiento del bloque de las negociaciones internacionales. Ningún miembro del Mercosur integra el TPP y tampoco ha suscrito acuerdos comerciales con Estados Unidos, la Unión Europea, ni con ninguna economía asiática –a excepción de un acuerdo muy limitado con India de escaso o nulo beneficio comercial. Asimismo, ningún país del Mercosur integra las negociaciones del TISA.
Paralelamente al estancamiento de la agenda externa del Mercosur, el bloque no ha logrado avanzar en las negociaciones internas en las nuevas disciplinas del comercio, lo que impidió en muchos de los países la armonización de normas e implementación de reformas como las impulsadas por los países de la AP. El escaso dinamismo de la agenda externa del Mercosur en los últimos años aumentó considerablemente la discriminación arancelaria y normativa del bloque frente a otros esquemas de integración y países a nivel internacional, llevando a una pérdida relativa de preferencias frente a competidores directos.
Lejos de atender dicha emergencia, se está frente a un esquema de integración que alcanzó su nivel máximo de politización en los últimos años, aprobando normas que tienen mayor relación con un foro político que con un acuerdo comercial. Esta situación se da en momentos en que a nivel mundial se alcanzó un nivel inédito en la firma de acuerdos comerciales y cuando emerge un nuevo sistema de producción.
El Mercosur no está participando en la definición de las reglas comerciales a nivel global, las que ya no se están aprobando en el ámbito multilateral, sino en acuerdos plurilaterales y en los llamados megabloques. El impacto es aún mayor, dado que internamente el Mercosur no solo no ha logrado cumplir con sus preceptos básicos, como la conformación de una unión aduanera y un mercado común, sino que tampoco logró imponer parte de la agenda internacional en su agenda interna.
Por otro lado, desde el bloque no se desprenden políticas claras con respecto a cómo insertarse en los nuevos fenómenos comentados, ni presenta planes alternativos. Es más, queda la sensación de que en los últimos años –los cambios políticos en la región modificaron parcialmente esta posición en 2016–, el bloque se ha negado a reconocer la realidad que lo ha dejado mal posicionado frente a las cadenas globales de valor en bienes y servicios –más allá de los encadenamientos productivos alcanzados entre Brasil y Argentina en algunos sectores–, en la obtención de mejoras de acceso en el sector de los alimentos y en la negociación de capítulos clave en la producción y comercialización internacional del presente y futuro.
Dado el contexto anteriormente comentado, adquiere especial relevancia para el futuro del bloque las negociaciones con la Unión Europea, única de impacto económico, comercial y normativo en curso. De avanzar, los efectos del TPP serán de menor envergadura y el acercamiento entre el Mercosur y la AP se ve como un camino posible.
En definitiva, los resultados del TPP para el Mercosur son notorios y por cierto diferentes al caso de la AP. Para el Mercosur, el impacto es claro en términos arancelarios, perdiendo preferencias relativas en mercados de importancia comercial para el bloque. Este sería el caso de países competidores en el sector agrícola y agroindustrial como Estados Unidos, Australia y Nueva Zelanda que han mejorado o profundizado sus preferencias de acceso a los mercados de Japón y del Sudeste Asiático. En este caso, el impacto sería especialmente relevante para todos los miembros a excepción de Venezuela, que posee una estructura productiva distinta a la de los otros miembros del bloque.
Otro consecuencia del TPP tiene que ver con la regulación internacional, área en la que desde tiempo atrás el Mercosur no ha logrado avances sustantivos debido al estancamiento de su agenda interna y externa. Este impacto es cada vez mayor a medida que los acuerdos plurilaterales o meganegociaciones logren avances normativos en servicios, inversiones, normas técnicas, entre otros.
En este caso, existen embates diferenciados según el país, ya que si bien el Mercosur no posee una armonización profunda en las nuevas disciplinas del comercio internacional, algunos miembros como Uruguay y Argentina están más avanzados en reformas internas e incluso negocian bilateralmente con algunos miembros de la AP –caso de Uruguay con Chile. Esta realidad podría llevar a impactos diferenciados según cada socio del Mercosur y acelerar aún más las diferencias en política comercial del bloque. De todas formas y más allá del esfuerzo realizado por Uruguay en los últimos meses y el bienvenido cambio en la política internacional de Argentina –es apresurado confirmar cambios en el mismo sentido en Brasil–, todos los miembros siguen rezagados en la incorporación de los nuevos temas del comercio internacional.
Conclusión
Si bienalgunos analistas entienden que los megabloques todavía no son una realidad, sustentando dicha aseveración en las dificultades que atraviesa el TPP para su entrada en vigor, en el estancamiento del TTIP o en el complejo acuerdo entre China y Japón para avanzar definitivamente hacia el cierre del RCEP, discusión que pareciera estar centrada en posiciones más de orden geopolítico que económico y comercial, los nuevos marcos normativos que se manifiestan al compás de los cambios en los modos de producción y comercialización mundial son una entera realidad y superan incluso el fenómeno del TPP.
Frente a este contexto internacional aún en curso y con resultados todavía inciertos, los países de América del Sur reaccionan de forma dispar. Los miembros de la AP han seguido una estrategia que incorporó las tendencias globales, tanto en lo que tiene que ver con la participación de Asia-Pacífico en la estrategia de inserción del bloque, como en la importancia otorgada a las nuevas disciplinas.
En contrapartida, el Mercosur se mantiene alejado de esta realidad, no logrando progresar en las negociaciones entre sus socios ni con países externos al bloque, lo que lo posiciona muy desfavorablemente para afrontar los cambios que se están registrando en el comercio internacional. La situación es mayormente compleja para un bloque que no ha presentado otras opciones de inserción externa.
Se espera que el cambio de contexto político en Mercosur y la presión de algunos actores sociales, como el empresarial, impulsen las negociaciones con la Unión Europea. El cambio de Gobierno en Argentina ya impactó positivamente en ese sentido –se alcanzó un nuevo intercambio de ofertas– y Uruguay presentó una agenda más dinámica con respecto a los países asiáticos, buscando profundizar un acuerdo con India e iniciando conversaciones con Corea del Sur. En este período se confirmó, además, el interés por acercarse a AP, lo que sin duda mitigaría de forma sustancial los impactos negativos por no integrar el TPP.